12 ноября 2007 г. в Институте экономики, управления и права состоялась научно-практическая конференция «Актуальные проблемы современного административного права», посвященная 15-летию этого учебного заведения, учредителем которого выступил известный российский ученый-административист заслуженный деятель науки РФ д.ю.н. профессор Д.Н. Бахрах. На конференции состоялось также чествование самого Демьяна Николаевича, отмечающего свое 75-летие.
Автор настоящей статьи выступил на конференции с докладом. В настоящей же работе нам бы хотелось поделиться с уважаемым читателем некоторыми соображениями о сути судебного противодействия неопубликованным нормативным актам, а также месте и роли судебного нормоконтроля в этом процессе.
Известно, что одним из главнейших способов соблюдения принципа гласности в нормотворческой деятельности публичной администрации является официальное опубликование для всеобщего сведения нормативных правовых актов и иных источников права, издаваемых ею.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Таким образом, в силу данной нормы, нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, которые не были опубликованы официально для всеобщего сведения, не подлежат применению судами, иными правоприменительными органами изначально, независимо от того, были ли они признаны незаконными (неконституционными) в порядке судебного нормоконтроля Конституционным Судом РФ или иными судами, наделенными нормоконтрольными полномочиями (полномочиями по проверке и дисквалификации нормативных актов).
На наш взгляд, в свете части 3 статьи 15 Конституции РФ, необходимо отметить, что основной чертой неопубликованных нормативных актов является то, что они представляют собой акты, имитирующие действующие. То есть, на самом деле они не действуют, однако правоприменительные органы их применяют как действующие, т.к. они находятся в заблуждении, добросовестно (или недобросовестно) полагая, что эти акты действуют.
К сожалению, в нашей стране как издавались, так и продолжают издаваться на разных уровнях сотни, если не тысячи, нормативных актов, которые, вопреки Конституции РФ и законодательству, не регистрируются и не опубликовываются, но, тем не менее, «успешно» применяются различными правоприменительными органами, включая суды. Когда же обычные граждане начинали обращать внимание органов власти на положения Конституции, ответы были, как правило, следующие: у меня есть мой нормативный акт (инструкция, приказ, положение, постановление и пр.) и для меня он – Конституция, а «ваша Конституция» меня не интересует; данный нормативный акт не затрагивает ваши права (хотя, например, он устанавливает в отношении граждан дополнительные обязанности), следовательно, на него конституционное положение об опубликовании нормативных актов не распространяется; последний вариант ответа - «жалуйтесь, вдруг поможет».
Очевидно, что бороться с неопубликованными нормативными актами необходимо, т.к. их издание и применение нарушают режим гласности, доступности официальной информации, а также в целом режим конституционной законности в нашей стране. Однако остается дискуссионным вопрос о методе такой борьбы.
В науке и практике существуют два принципиально разных подхода к этому вопросу.
1. Юристы, придерживающиеся первой точки зрения, задаются вопросом: зачем признавать незаконными и недействующими неопубликованные нормативные акты, если они и так уже не действуют в силу вышеизложенного прямого и недвусмысленного конституционного предписания (часть 3 статьи 15 Конституции РФ). То есть они предлагают юридической практике просто игнорировать неопубликованные нормативные акты как изначально недействующие, при этом, отрицая право граждан и юридических лиц, к которым неопубликованный нормативный акт был применен или подлежит применению, а также прокуроров и иных субъектов обжаловать неопубликованный нормативный акт в судебном порядке.
Именно такой позиции, видимо, стал придерживаться и законодатель, принявший новый Гражданский процессуальный кодекс РФ. -1 Дело в том, что статья 251 Гражданского процессуального кодекса РФ, устанавливающая право различных субъектов на обжалование в суде общей юрисдикции незаконных нормативных актов, сформулирована таким образом, что как будто нормативные акты, не принятые и не опубликованные «в установленном порядке», исключаются из сферы судебного нормоконтроля.-2
Мы не можем сейчас однозначно судить о том, что в действительности подразумевал под этой нормой законодатель: хотел ли он на самом деле исключить неопубликованные нормативные акты из сферы судебной проверки, либо фраза «принятым и опубликованным в установленном порядке» не должна была иметь под собой никакой реальной смысловой нагрузки.-3 Главное то, что последствия оказались самыми «плачевными»: граждане, равно как и другие субъекты, перечисленное в части 1 статьи 251 ГПК РФ, не могли защитить свои права, права других лиц и неопределенного круга лиц посредством судебной проверки и дисквалификации нормативных актов, в отношении которых было нарушено такое важное требование к процедуре их принятия как официальное опубликование.
Классическая фраза из судебной практики звучит так:
«Как следует из содержания заявления, заявителем оспаривается [нормативный правовой акт], не прошедший государственную регистрацию и не опубликованный для всеобщего сведения.
Согласно п. п. 8 - 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», п. п. 10, 17, 19 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке - в «Российской газете» и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке нормативные акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и применению не подлежат.
Поскольку оспариваемый заявителем акт не отвечает указанным требованиям, он не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
В силу ст. 27 ГПК РФ Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании только нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Учитывая, что оспариваемый [нормативный правовой акт] к таковым не относится, заявление [гражданина, организации] подлежит возвращению.
С данным требованием заявитель не лишен возможности обратиться в соответствующий районный суд по месту своего жительства или по месту нахождения органа, акт которого им оспаривается, по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ».- 4
Данная позиция нашла свое отражение и в опубликованных Верховным Судом РФ официальных разъяснениях судебной практики. Так, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2003 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 2 и 24 декабря 2003 года,- 5 в ответе на вопрос № 6 (Какому суду - Верховному Суду Российской Федерации или районному - подсудны дела об оспаривании нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не прошедшего государственную регистрацию, а также не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке?) указывается:
«В порядке, установленном гл. 24 ГПК, рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Подсудность таких дел согласно ч. 4 той же статьи определяется ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду Российской Федерации подсудны (из числа указанных выше дел) дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
В силу п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Исходя из этого, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в указанном выше порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Такие дела подсудны районным судам, поскольку к подсудности Верховного Суда Российской Федерации не отнесены (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ)».
Мы же со своей стороны заметим, что обжалование неопубликованного нормативного акта в порядке Главы 25 ГПК РФ (оспаривание решений, действий, бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц) противоречит его правовой природе как нормативного акта, т.е. акта, содержащего правила поведения, рассчитанные на применение неопределенным числом лиц и неограниченное количество случаев и ущемляет процессуальные гарантии заявителя. Так, например, суд, рассматривая дело в порядке Главы 25 ГПК РФ, не может дисквалифицировать нормативный акт, т.е. признать его незаконным и недействующим, а праве только признать его незаконным и обязать орган власти его отменить; при оспаривании ненормативных решений, действий и бездействия органов публичной власти установлен срок давности – 3 месяца, для оспаривания же нормативных актов сроков давности не существует, опять же, исходя из природы нормативного акта как акта, рассчитанного на многократное применение неопределенным числом лиц и неограниченное количество случаев; отсутствуют множество других процессуальных гарантий, которые непосредственно вытекают из юридической сути нормативных актов как источников права.
В связи с неопределенным содержанием нормы, содержащейся в части 1 статьи 251 ГПК РФ и явно складывающейся не в пользу судебной проверки неопубликованных нормативных актов судебной практики, данная норма в части слов «принятым и опубликованным в установленном порядке» была при содействии Общественного объединения «Сутяжник» обжалована в Конституционный Суд РФ.
В своих уведомлениях о несоответствии жалобы на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 251 ГПК РФ Закону о Конституционном Суде РФ Секретариат Конституционного Суда РФ -6 приводил следующие, на первый взгляд, весьма логические аргументы, но которые абсолютно неприменимы к российской правовой действительности и абсолютно не соответствуют конституционной задаче по защите прав и свобод граждан. Так, в первом ответе Секретариата указывалось на то, что заявитель не лишен права оспорить Правила, утвержденные на федеральном уровне, в районном суде (?!) в порядке оспаривания действий и решений органов власти и должностных лиц, несмотря на то, что эти Правила все-таки являются нормативным актом, а трехмесячный срок для оспаривания действий и решений давно прошел (для оспаривания же нормативных актов сроков давности не существует). Во втором ответе Секретариата утверждалось, что оспариваемое положение «напрямую корреспондирует статье 15 (часть 3) Конституции РФ, согласно которой законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Далее делался вывод о том, что «положение статьи 251 ГПК Российской Федерации конкретизирует положения Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может рассматриваться как нарушение каких-либо конституционных прав и свобод»; «Ответ на вопрос о том, возможно ли применение неопубликованных нормативных актов, как представляется, также однозначно вытекает из указанной статьи Конституции Российской Федерации».
Таким образом, Секретариат Конституционного Суда РФ также встал на сторону сторонников первой точки зрения, которые отрицают право на судебное оспаривание неопубликованных нормативных актов, в связи с тем, что они не действуют.
По нашему мнению, исходя из части 3 статьи 15 Конституции РФ, суды обязаны в любом случае игнорировать неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а не «уповать» на возможность их оспаривания в специальном порядке.
Таким образом, действия суда по игнорированию данных категорий нормативных актов (не применению их, несмотря на то, что они не были официально отменены или признаны недействующим в судебном порядке) можно именовать судебным нормоигнорированием.
2. Сторонники второй точки зрения о методе борьбы с неопубликованными нормативными актами исходят, прежде всего, из сложившихся в России правовых реалий, а также из гарантированного Конституцией РФ права каждого на судебную защиту. Они считают, что неопубликованные нормативные акты могут быть обжалованы в суд и проверены в порядке судебного нормоконтроля. Причем при такой проверке должен быть задействован именно механизм формального судебного нормоконтроля, который отличается от материального (содержательного) судебного нормоконтроля тем, что суд оценивает оспариваемый нормативный акт исключительно с точки зрения его формы (закон, приказ, постановление, указ и т.п.) и иных сугубо формальных условий его издания (соблюдение порядка принятия (издания), официального опубликования и введения в действие); материальный же судебный нормоконтроль предполагает оценку нормативного акта по содержанию норм. В рамках данной процедуры (формальный судебный нормоконтроль) установление того обстоятельства, что нормативный акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, не был опубликован официально для всеобщего сведения, является безусловным и самостоятельным основанием для его дисквалификации. При этом материальный судебный нормоконтроль может быть использован в качестве дополнительного инструмента и обоснования неправомерности нормативного акта; однако любые выводы суда о правомерности (неправомерности) нормативного акта по содержанию норм не могут повлиять на решение о дисквалификации неопубликованного нормативного акта.
Именно на таких позициях стояла судебная практика судов общей юрисдикции в период с издания Закона «Об обжаловании в суде действия и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц» и Конституции РФ до 2003 года, когда был введен в действие новый ГПК РФ. Только на основании того, что, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, нормативные акты не были опубликованы официально для всеобщего сведения, суды, непосредственно применяя часть 3 статьи 15 Конституции РФ как норму прямого действия, признавали такие нормативные акты незаконными и недействующими.
Официально опубликованные Верховным Судом РФ разъяснения судебной практики также ориентировали суды именно к такой позиции.
В частности, Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» от 15.07.1998 г.-7 указывается на то, что в случае оспаривания неопубликованного нормативного акта (либо нормативного акта федерального органа исполнительной власти, не прошедшего государственную регистрацию) «суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта. Эти доводы могут быть предметом судебного разбирательства после того, как нормативный акт будет в установленном порядке зарегистрирован и опубликован». На этом основании, Верховный Суд РФ указал на необходимость признания оспариваемого неопубликованного либо незарегистрированного нормативного акта недействующим в связи с его не опубликованием, без оценки по содержанию норм.
Как нами уже отмечалось, после изменения в 2003 году гражданско-процессуального регулирования, точки зрения Верховного Суда РФ, равно как иных судов общей юрисдикции, осуществляющих нормоконтроль, претерпела кардинальное изменение: суды стали возвращать заявления об оспаривании неопубликованных нормативных актов в связи с неподсудностью.
Пресек эту порочную и не отвечающую интересам защиты прав граждан и публичного правопорядка судебную практику Конституционный Суд РФ. В этот Суд, как нами уже указывалось, была оспорена часть 1 статьи 251 ГПК РФ. Несмотря на вышеприведенные «отрицательные» ответы своего Секретариата, Конституционный Суд занял по данному делу совершенно противоположную позицию. В Определении от 2 марта 2006 года № 58-О он указал, что «В силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации подсудностью». То есть, признанию незаконным и недействующим в суде подлежит неопубликованный и незарегистрированный нормативный акт в целом, а не только примененная его часть, причем только на основании того, что он не опубликован.
Далее Конституционный Суд указывает, что «Исходя из этого статья 251 ГПК Российской Федерации не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел… не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации».
В данном Определении Конституционный Суд основные положения сформулированной им правовой позиции отразил и в резолютивной части: «Часть первая статьи 251 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда Российской Федерации, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт, как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами».
Отрицательной чертой Определения № 58-О является то, что в нем ведется речь исключительно о неопубликованных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти; тем самым не упоминаются неопубликованные нормативные акты иных органов и должностных лиц. Связано это, на наш взгляд, с тем, что в данном деле рассматривалась ситуация, когда заявителю – С.Д. Смердову – Верховным Судом РФ было возвращено заявление об оспаривании именно нормативного акта федерального органа исполнительной власти. Однако, на наш взгляд, в силу того, что сформулированные в Определении № 58-О выводы основаны непосредственно на Конституции РФ, они со всей очевидностью носят универсальный характер и должны экстраполироваться на все неопубликованные нормативные акты всех публичных органов и должностных лиц, по той простой причине, что часть 3 статьи 15 Конституции РФ также распространяется на все нормативные акты, а не только на нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо отметить, что по данному делу было вынесено особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Жилина, который не соглашался с вышеуказанным определением Конституционного Суда. Сам по себе этот факт говорит о том, что неопределенность в том, соответствует ли оспоренная норма Конституции РФ, существовала (а отсутствие неопределенности как раз и является всегда основанием для вынесения определения «с положительным содержанием»). В данном же случае, в связи с наличием такой неопределенности, следовало было рассматривать дело по существу и выносить постановление; однако, «благодаря» первоначально неверной позиции Секретариата, этого сделано не было…. Логика же рассуждений Г.А. Жилина в своем особом мнении полностью совпадала с логикой сторонников первой точки зрения, поэтому нет необходимости ее пересказывать.
Таким образом, Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 года № 58-О-8 ориентирует суды общей юрисдикции на необходимость действовать в вопросе о судебном оспаривании неопубликованных нормативных актов так, как они действовали до 2003 года (т.е. принимать к производству дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов и дисквалифицировать такие акты по формальному условию их не опубликования).
Помимо двух основных способов борьбы с неопубликованными нормативными актами, некоторые авторы также предлагают другие варианты такой борьбы. Так, А.Л. Бурков предлагает законодателю «предусмотреть специальную административно-процессуальную форму судебной защиты прав граждан, способную оказать юридическое воздействие на органы публичной власти, незаконно принимающие и применяющие нормативные акты, не обладающие юридической силой». Он считает необходимым в Законе «Об административном судопроизводстве» закрепить процедуру, аналогичную гражданско-процессуальной процедуре особого производства по установлению фактов, имеющих юридическое значение, «так как гражданин лишен возможности в ином порядке получить документ, удостоверяющий факт ничтожности нормативного акта (статья 265 ГПК РФ)»-9.
На наш взгляд, оба описанных основных метода судебного противодействия неопубликованным нормативным актам должны применяться в комплексе, дополняя друг друга. Только так можно добиться эффективной защиты нарушенных прав заявителей и неопределенного круга лиц, а также восстановления публичного правопорядка.
В настоящее время идет сложный процесс «слома» судебной нормоконтрольной практики судов общей юрисдикции и, в особенности, Верховного Суда РФ. Так, анализ судебной практики показывает, что в первые месяцы после издания Определения № 58-О Верховный Суд РФ и иные суды общей юрисдикции действовали по «наработанной» схеме, а именно, возвращали заявления об оспаривании неопубликованных нормативных актов.
Так, вышеприведенное Определение Верховного Суда РФ N ГКПИ06-364, датируется 28 марта 2006 года, т.е. было принято после принятия Определения № 58-О.
Подобного рода практика, на наш взгляд, является явлением временным и связана, во-первых, с неосведомленностью судов об Определении № 58-О, а во-вторых, с присущем судебной системе консерватизмом (низкими темпами приспособляемости к новым правовых условиям).
Однако анализ судебной практики конца 2006 года и 2007 года показывает, что суды постепенно начинают «воспринимать» Определение № 58-О. Так, Решением от 20 октября 2006 года N ГКПИ06-853 Верховный Суд РФ признал Приказ Госкомрыболовства РФ от 11 декабря 2002 г. N 467 «О внесении изменений и дополнений в Приказ Министерства рыбного хозяйства СССР от 17 ноября 1989 г. N 458 «О правилах рыболовства в водоемах Дальнего Востока» недействующим исключительно в связи с его не опубликованием. Как было отмечено Судом, данный Приказ «вносит не только редакционные изменения в Правила ведения рыбного промысла в экономической зоне, территориальных водах и на континентальном шельфе СССР в Тихом и Северном Ледовитом океанах для советских промысловых судов, организаций и граждан, но и содержит общеобязательные предписания постоянного характера, рассчитанные на многократное применение, т.е. является нормативным правовым актом.
В этом случае нормативный правовой акт должен издаваться в соответствии с требованиями действующего законодательства, что выполнено не было, поэтому такой акт не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и является недействующим».
Продолжение следует: http://grasam.ucoz.ru/publ/24-1-0-54
|
