В качестве отрицательного момента в приведенном решении следует отметить, что нормативный акт был признан недействующим «со дня вступления решения суда в законную силу». При такой фразе можно подумать, что данный нормативный акт действовал до вступления решения суда в силу, что не соответствует действительности (в силу части 3 статьи 15 Конституции РФ неопубликованный нормативный акт не действует с момента его издания). Таким образом, по крайней мере по таким категориям дел суды обязаны признавать неопубликованные нормативные акты незаконными и недействующими не с момента вступления решения суда в законную силу (т.е. по истечении 10 дней с момента принятия решения в окончательном виде, если оно не было обжаловано, либо с момента вынесения определения судом кассационной инстанции), а с момента принятия (издания, утверждения) оспоренного неопубликованного нормативного акта.
Кроме того, хотелось бы обратить внимание на то, что Определение № 58-О имеет, без преувеличения, колоссальные последствия не только для российского судебного нормоконтроля, но и в целом для всей российской правой системы. Мало того, что Конституционный Суд обязал суды общей юрисдикции, включая Верховный Суд РФ, принимать к производству и рассматривать по существу дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов, он также обязал дисквалифицировать их в любом случае установления факта того, что они затрагивают права, свободы и обязанности граждан. То есть гражданам сейчас даже не нужно доказывать, нарушает ли неопубликованный нормативный акт их права и соответствует ли законодательству по содержанию норм. Более того, из вышеизложенных правовых позиций Конституционного Суда РФ следует также другой, не менее важный вывод: при оспаривании заявителем части неопубликованной нормативного акта, суд должен дисквалифицировать его в полном объеме, т.к. он не опубликован также в полном объеме, а не только в оспоренной части.
Однако все эти правовые позиции до сих пор не нашли своего отражения в ГПК РФ и АПК РФ, а по многим своим параметрам им противоречат (например, в части ненужности доказывать факта нарушения неопубликованным нормативным актом прав заявителя и дисквалификации нормативного акта в полном объеме, а не только в оспоренной части).
Между тем, в период действия ГПК РСФСР в практике Верховного Суда РФ уже имелись случаи полной дисквалификации неопубликованного нормативного акта при оспаривании заявителем только лишь части этого акта. Так, например, своим решением от 27 марта 1998 года Верховный Суд признал незаконным и не подлежащим применению со дня издания Порядок представления и оформления документов для назначения пенсий, утвержденный Министерством труда РФ 13 августа 1992 г. N 1654-РБ и Министерством социальной защиты населения РФ 14 августа 1992 г. N 1-2761-18, в целом, а не отдельные его положения, на том основании, что он не был официально опубликован. Заявитель же по этому делу – Пукшанский – в своем обращении оспаривал только пункты 2 и 12 указанного Порядка.
Конечно, сейчас суды обязаны и без внесения изменений в ГПК РФ и АПК РФ непосредственно применять Определение Конституционного Суда РФ № 58-О. Однако с целью обеспечения единства судебной практики и эффективности правоприменения, законодатель должен все высказанные Конституционным Судом идеи относительно оспаривания неопубликованных нормативных актов, которые итак уже имеют общеобязательный характер, реализовать в Главе 24 ГПК РФ и, соответственно, в Главе 23 АПК РФ, регулирующих осуществление нормоконтроля судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В настоящее же время ориентиром по данным категориям дел у судов должна стать та, вполне достойная судебная практика, которая имела место до 2003 года.
При этом уместно заметить, что на уровне конституционных (уставных) судов субъектов РФ уже имеются многочисленные факты дисквалификации неопубликованных нормативных актов (либо их частей). Так, Уставный Суд Свердловской области является обладателем достаточно богатой судебной практики по данному вопросу. Однако до 2007 года практика этого Суда складывалась таким образом, что он оценивал неопубликованный нормативный акт не только по формальным признакам (затрагивает права или нет, официально опубликован или нет), но и сточки зрения содержания норм. По сути, факт официального не опубликования нормативного акта являлся дополнительным аргументом его не легитимности, наряду с дефектами в самих нормах.
На наш взгляд, практика Уставного Суда Свердловской области по рассматриваемому вопросу претерпела существенное изменение после вынесения им Постановления от 13 февраля 2007 года по делу о соответствии Уставу Свердловской области пункта 1 статьи 5 Устава муниципального образования «город Екатеринбург», постановления Главы города Екатеринбурга от 20 сентября 2000 года № 983 «О создании районных центров по приему и оформлению документов на регистрацию граждан по месту жительства», постановления Главы города Екатеринбурга от 5 февраля 2001 года № 116 «Об утверждении Положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания», абзаца 1 пункта 4 постановления Главы города Екатеринбурга от 30 декабря 2005 года № 1330 «О мерах по упорядочению управления муниципальным жилищным фондом города Екатеринбурга», постановления Главы администрации города Екатеринбурга от 27 января 1994 года № 40 «О требованиях, предъявляемых к выдаче справок с места жительства».
Данным Постановлением Уставный Суд признал не соответствующим областному Уставу Положение о создании районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, утвержденное постановлением Главы города Екатеринбурга от 5 февраля 2001 года № 116, исключительно в связи с тем, что оно затрагивает права и обязанности граждан (1) и не было официально опубликовано (2), несмотря на то, что в судебном заседании было установлено, что оспариваемый нормативный акт
1) права граждан, включая права заявителя С.Д. Смердова, не нарушает;
2) был неофициально опубликован в правовой базе «Консультант Плюс»;
3) соответствует Уставу Свердловской области, а также иному законодательству по содержанию норм.
Однако с точки зрения Конституции РФ три последних, установленных Судом, обстоятельства не имеют юридического значения с точки зрения того, чтобы быть основаниями для квалификации неопубликованного нормативного акта как легитимного.
Именно в связи с тем, что Уставный Суд в указанном Постановлении впервые дисквалифицировал официально неопубликованный нормативный акт исключительно по порядку его опубликования и введения в действие (в связи с официальным не опубликованием) , без оценки его легитимности по иным основаниям, в том числе по главному основанию – по содержанию норм, данное дело следует считать прецедентным, как полностью соответствующее букве и духу Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, и должно стать своеобразной моделью, ориентиром для других судов, осуществляющих как конституционный, так и административный судебный нормоконтроль (суды общей юрисдикции и арбитражные суды).
Вместе с тем, практика судов общей юрисдикции по делам об оспаривании неопубликованных нормативных актов, как испытывала, так продолжает испытывать определенные трудности, а по некоторым вопросам просто идет по неверному пути.
1) Суды с невероятным упорством отказывают в удовлетворении заявлений об обжаловании неопубликованных нормативных актов (по основанию их не опубликования), изданных до Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, обосновывая это тем, что «оспариваемые нормативные правовые акты приняты до вступления в силу положений Конституции Российской Федерации, Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года, обязывающих официальное опубликование нормативных правовых актов.
При этом установленным в Конституции Российской Федерации и Указе Президента РФ положениям об обязательном официальном опубликовании нормативных правовых актов обратная сила не придавалась»-10.
Такая позиция представляется неверной.
Во-первых, часть 1 статьи 15 Конституции РФ указывает: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Т.е. Конституция РФ говорит о любых нормативных актах, а значит и о нормативных актах, изданных до ее принятия.
Во-вторых, суды вновь не учитывают юридическую природу оспариваемых актов как источников права (они распространяются на неопределенное число лиц и на неограниченное количество случаев), а также цель данной конституционной нормы (обеспечение режима гласности). Изданные в Советский период неопубликованные нормативные акты продолжают действовать и в период действия новой Конституции РФ и продолжают нарушать ее статью 15, а также конституционное право граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы в части права на ознакомление с нормативными актами (часть 2 статьи 24 Конституции РФ). Именно поэтому они подлежат дисквалификации в связи с не опубликованием.
Доводы заявителей о том, что согласно Заключению Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. N 12 не опубликованные в трехмесячный срок со дня принятия этого заключения нормативные правовые акты утрачивают силу также отвергаются Верховным Судом РФ на том основании, что «…поскольку упомянутое заключение принято судебным органом Союза ССР, противоречит Закону РСФСР от 24 октября 1990 г. N 263-1 «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», согласно ст. ст. 1 и 4 акты органов СССР действуют на территории РСФСР непосредственно, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР. Постановление Комитета конституционного надзора СССР, являющееся судебным актом распавшегося Союза ССР, не отменяет действие Закона РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР».-11 На наш взгляд, ничем не обоснованное отрицание действия актов органа конституционного нормоконтроля бывшего СССР и обоснование этим действие актов иных органов того же СССР и входивших в его состав республик, является ничем иным как проявлением правового нигилизма и незаслуженным смещением акцентов между понятиями «законность» и «целесообразность», естественно, в пользу последнего.
2) Суды редко критически подходят к источнику опубликования оспариваемых нормативных актов. Очень часто нормативный акт опубликован не в официальном источнике, что не оценивается судом. Однако согласно все той же части 3 статьи 15 Конституции РФ опубликование нормативного акта должно быть именно официальным. Официальными изданиями являются те и только те издания, которые определены в соответствующих нормативных актах в качестве официальных для данных органов власти. Так, например, опубликование Постановления Главы города Екатеринбурга в «Российской газете» не будет являться официальным опубликованием, т.к. это издание нормативно не определено в качестве официального для актов Главы города Екатеринбурга.
Однако многие суды умышленно или по неосторожности упускают из виду эту вполне очевидную вещь. Так, например, часто Верховный Суд РФ указывает на то, что нормативный акт был опубликован в справочных информационно-правовых системах «Гарант», «Консультант Плюс» и др.
Так, например, в Определении от 22 июня 2006 г. N КАС06-194, Верховный Суд РФ в качестве обоснования законности решения Верховного Суда РФ и оставляя его в силе, указал на то, что «В настоящее время текст оспариваемого Постановления имеется в правовых информационных системах «Гарант», «Кодекс» и «Консультант Плюс».
В Решении Верховного Суда РФ от 11 апреля 2006 г. N ГКПИ06-124 по делу об оспаривании Постановления Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. N 624 «О дополнении и частичном изменении Постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР», непонятно откуда выводится суждение о том, что «Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Однако стоит отметить, что до 2003 года практика Верховного Суда РФ складывалась по другому пути. Так, в решении от 3 декабря 1998 года No. ГКПИ98-630 Верховный Суд РФ, признавая незаконной и не подлежащей применению Инструкцию Центрального Банка России No. 19; Государственного таможенного комитета Российской Федерации No. 01-20/10283 от 12 октября 1993 года «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров», вполне справедливо указал на следующее: «То обстоятельство, что Инструкция опубликована в ряде периодических изданий (в том числе газете «Экономика и жизнь», журнале «Закон»), не означает, что порядок официального опубликования, установленный ст. 15 Конституции РФ и законодательством, действующим на день принятия Инструкции, был соблюден. Названные периодические издания не относятся к числу органов, которые пользуются правом официального опубликования».
3) Часто суды сталкиваются с проблемой, какие нормативные акты считать затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина, а какие нормативные акты не считать таковыми. Ответ на этот вопрос можно найти не так просто, как это может показаться на первый взгляд. Между тем, в свете нормы части 3 статьи 15 Конституции РФ данный вопрос имеет колоссальное, и даже предопределяющее, юридическое значение, т.к. от того, как он будет решен, зависит, будет ли официально неопубликованный нормативный акт дисквалифицирован судом или нет.
Как считает Верховный Суд РФ, под нормативными правовыми актами, не затрагивающим права граждан, следует понимать нормативные акты, не регулирующие отношения с их участием. Данный вывод Верховный Суд РФ делает не в связи с анализом части 3 статьи 15 Конституции РФ, а в связи с толкованием в своем Постановлении Пленума от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ (который к нашей проблеме прямого отношения не имеет), указывая, что «… заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующих отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов»-12.
Исходя из логики Верховного Суда РФ, можно сделать вывод о том, что под нормативными актами, затрагивающим права граждан следует понимать нормативные акты, регулирующие отношения с их участием. Такой подход представляется в общем правильным. Как следует из него, в отличие от правил федерального конституционного судебного процесса, заявителю не требуется представления в суд вместе с заявлением об оспаривании неопубликованного нормативного акта правоприменительных документов, обосновывающих факт применения или возможности применения оспариваемого нормативного акта.
4) Еще одна проблема, на которую абсолютно никакого внимания не обращает нормоконтрольная практика судов общей юрисдикции – это последняя фраза части 3 статьи 15 Конституции РФ «для всеобщего сведения». Принцип гласности предполагает, чтобы затрагивающий права, свободы и обязанности граждан нормативный акт был не просто официально опубликован, а чтобы это опубликование было реально доступным для широких масс населения, а не только для узкого круга чиновников. Мы всегда должны помнить о том, что опубликование является формой обнародования, происходящего от слова «народ». То есть официальное опубликование всегда должно иметь своей целью и реально приводить к возможности ознакомления граждан (народа) с нормативным актом. Таким образом, официальное опубликование, если оно не ставит своей целью и реально не приводит к действительному обнародованию нормативного акта, должно признаваться фиктивным, а опубликованный таким способом нормативный акт – недействующим.
Между тем, данный критерий традиционно упускается из виду.
Так, например, в Решении от 24 октября 2006 г. N ГКПИ06-852 по делу об оспаривании Инструкции о порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста, утвержденной Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1999 г. N 642-к, Верховному Суду РФ было достаточным для признания данного нормативного акта законным его опубликование в Сборнике основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также то, что она «объявляется всем прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры, на которые распространяется ее действие (пункт 2 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1999 г. N 642-к)».
В данном деле Суд вопреки Конституции РФ не стал устанавливать, является ли указанный Сборник официальным изданием Генеральной прокуратуры РФ, а также, доступен ли он для всеобщего сведения. Между тем, согласно нормативным документам Генеральной прокуратуры РФ акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно - правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, официально публикуются в журнале «Законность» -13. Кроме того, Сборник основных организационно-распорядительных документов также по своей форме не может быть признан общедоступным изданием, по крайней мере, потому, что изданием вообще не является.
5) Также сложным и неоднозначно решаемым в судебной практике остается вопрос о понятии нормативного правового акта.
В настоящее время в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» сформулировано следующее определение нормативного правового акта: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».
Между тем, существует огромное количество «пограничных» ситуаций, когда нельзя однозначно определить характер правового акта….
Основываясь на изложенном, можно сделать вывод, что судебно-нормоконтрольная практика по вопросу о проверке неопубликованных нормативных актов еще очень далека от совершенства. На наш взгляд, законодатель не может просто наблюдать за всеми сложностями, противоречиями и неопределенностями в судебной практике по этому вопросу, а должен приложить усилия по подробному детальному урегулированию общественных отношений в сфере обнародования нормативных актов. Необходимость этого обусловлена той большой важностью, которой придает данной сфере сама Конституция РФ, регламентируя соответствующие отношения в Главе 1 (статья 15), тем самым, возводя их в ранг основ конституционного строя.
Необходимость принятия Федерального закона «Об обнародовании нормативных правовых актов и иных источников права в Российской Федерации»-14 назрела давно.
В этом Законе подробнейшим образом должны быть урегулированы, как минимум, следующие вопросы:
1) Что понимается под нормативным правовым актом (для целей Закона);
2) Что понимается под источником права (для целей Закона). Так, например, в Российской Федерации помимо нормативных актов существуют иные виды источников права: нормативные договоры, правовые обычаи, некоторые области судебной практики. На наш взгляд, исходя из телеологического толкования части 3 статьи 15 Конституции РФ (толкования с учетом цели установления нормы), официально публиковаться для всеобщего сведения должны все без исключения источники права, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а не только нормативные акты, т.к. целью данной нормы является обеспечение режима гласности в правотворчестве в России.
3) Что считать «официальным» опубликованием нормативного акта; должен устанавливаться порядок учреждения официальных печатных изданий; при учреждении двух или более официальных органов печати следует определить, в каком органе опубликование будет считаться «отправной точкой» для начала действия нормативного акта. Также установить, что опубликование нормативного акта не в официальном печатном издании не будет являться официальным опубликованием.
4) Во исполнение фразы «для всеобщего сведения» установить, что считать «общедоступным» официальным печатным изданием; установить критерии общедоступности в пределах Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и субъектов локального нормотворчества.
5) Прямо закрепить обязанность всех правоприменительных органов, включая суды, игнорировать неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, руководствуясь юридической фикцией о том, что «их как бы нет».
PS. В процессе подготовки настоящей статьи было издано Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в котором в полном мере была учтена правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу судебного оспаривания неопубликованных нормативных актов. В частности, пункт 17 Постановления Пленума устанавливает:
«При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта».
Удовлетворение в связи с фактом принятия данного Постановления Пленума Верховного Суда РФ мы выражаем, в том числе, в связи с тем, что, как показывает практика, «руководящие разъяснения» этого органа для судов имеют куда больший авторитет, чем правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Роман Евгеньевич Качанов,
Общественное объединение «Сутяжник»
|
